Около половины китайских зарубежных инвестиций являются убыточными.

Конфронтация с Китаем достигает апогея во многих западных странах. Столкновения из-за торговли, Южно-Китайского моря, COVID-19 и роли Huawei в развитии 5G – все это свидетельствует о растущем аппетите к новой холодной войне с Пекином. Но в то время как есть много веских причин для критики Китая, существует также растущая опасность того, что общая синофобия порождает искаженное понимание китайского поведения, и за этим последуют [ошибочные] политические реакции.

Как мы с Шахаром Хамейри утверждаем в новом докладе для британского аналитического центра Chatham House, это, безусловно, верно, когда речь заходит о китайской инициативе «Пояс и путь» (BRI). Подписанная президентом Си Цзиньпином внешне-политическая доктрина BRI способствует развитию инфраструктурных связей в Евразии и Восточной Африке. Ученые мужи и политики обычно рассматривают ее как великую стратегию, призванную бросить вызов американской гегемонии и требующую конфронтационного ответа.

Рассказы о дипломатии долговых ловушек, зародившиеся в Нью-Дели, оказались особенно влиятельными. Пекин якобы намеренно заманивает бедные страны в кредитные ловушки, взваливая на их плечи непосильные долги для финансирования инфраструктурных проектов, что позволяет Китаю позднее захватить эти активы, когда получатели испытывают долговые трудности. Это позволяет КНР расширять стратегический охват. 

Будучи госсекретарем, Рекс Тиллерсон раскритиковал «хищническую экономику» BRI, в то время как вице-президент США Майкл Пенс обвиняет Пекин в использовании дипломатии долговой ловушки в Шри-Ланке для создания «передовой военной базы для растущего китайского военно-морского флота».

Как показывает наш отчет, это просто неправда. Все это повествование неверно понимает Китай и игнорирует интересы и возможности стран-получателей помощи.

В то время как западные государства часто критикуют за отсутствие большой стратегии и беспорядочное управление, Китай широко и с завистью рассматривается как полная противоположность: как жестко контролируемый, гипер-стратегический и хорошо организованный. На самом деле, на протяжении десятилетий китаеведы документировали реальность того, что они называют фрагментированным авторитаризмом, рассказывая о жестоком межведомственном соперничестве и фракционности, с которыми высшие лидеры борются за управление, даже при Си, самом централистском лидере Китая за последние десятилетия. Предшественник BRI, например, Великая Западная кампания развития, была скорее лозунгом, чем четко определенной политикой. Предназначенное для подъема более бедных внутренних районов Китая, сопутствующее финансирование в основном направлялось государственными предприятиями (ГП) и провинциальными правительствами на инфраструктурные проекты, которые создавали огромные избыточные мощности, но обогащали компании и продвигали карьеру местных кадров.

BRI выражает все тот же фрагментированный авторитаризм. Это прослеживается в двух речах Си, произнесенных в 2013 году, как будто идея возникла полностью сформированной из его уникального ума в ответ на политику американского руководства и на быстрый экономический подъем Китая. Но на самом деле идея объединения давних инфраструктурных проектов Китая под общим знаменем возникла в Национальной комиссии по развитию и реформам (НКРР), главном агентстве, ответственном за экономическое планирование. Но то, что начиналось как умеренно-согласованный план по улучшению связи с примерно 60 соседними странами, быстро превратилось в глобальную инициативу, поскольку партийно-государственные учреждения боролись за ресурсы.

НКРР, а не геостратеги, руководили процессом планирования политики. Но реальныйконтент поставлялся государственными компаниями (ГП) и провинциями, которые интегрировали свои собственные любимые проекты в платформу BRI. Эти акторы мало заботятся о дипломатических целях Китая (на самом деле, они часто подрывают их на практике), но они искусны в привязывании своих интересов к смутным идеям и лозунгам высших лидеров. 

Соответственно, плановые документы BRI крайне расплывчаты и приспособлены к различным интересам и проектам, а не к направлению ресурсов партии-государства на конкретные геополитические цели. Детальной генеральной стратегии не существует. Там нет даже официальной карты, в то время как неофициальные были запрещены в 2017 году.

Фрагментированная система финансирования развития Китая также плохо подходит для использования BRI в геополитических целях. Дипломатические, военные и стратегические ведомства опять-таки не задействованы. Китайское финансирование развития ориентировано на получателей: выплаты начинаются с запросов из-за рубежа, а не с китайских планировщиков. Все это сооружение – особенно сегодня, когда рост замедляется, прибыльность падает, а избыточные мощности эндемичны – смещено в сторону помощи китайскому бизнесу и помогает ему расширяться за рубежом. Приоритет отдается коммерческим интересам компаний; анализ возможностей, управление рисками и надзор слабы.

Это приводит к нестратегическому одобрению многих сомнительных кредитов и инвестиций. В 2014-2016 годах даже государственные СМИ предупреждали об отсутствии корпоративного надзора, в то время как глава Центрального банка сетовал на многочисленные проекты, которые «не отвечают требованиям нашей промышленной политики», «не приносят большой пользы Китаю» и уже «привели к жалобам за рубежом». Хотя это привело к некоторому ужесточению исходящих инвестиций, особенно в недвижимость, все же около половины китайских зарубежных инвестиций являются убыточными. 

Исходящие инвестиции даже не перетекают в шесть «коридоров», очерченных в официальных программных документах. В действительности, только 13 процентов исходящих инвестиций направляется в страны BRI. Документы компании показывают, что коммерческие интересы и внутренние избыточные мощности являются основными движущими силами проектов, которые «не регулируются и не направляются»государственной политикой.

Точно так же, как BRI не является последовательной и зловещей схемой, так и государства-получатели не являются просто несчастными жертвами дипломатии пекинской долговой ловушки. Ничто не может быть построено на их территории без их одобрения, и они участвуют в этом по своим собственным причинам.

По оценкам Всемирного банка, к 2040 году во всем мире потребуется 97 триллионов долларов инвестиций в инфраструктуру. Эта потребность особенно остро ощущается в бедных развивающихся странах, однако западные доноры, как правило, отказываются от развития инфраструктуры в пользу бесполезных так называемых проектов «качественного управления». 

Эффективное или качественное управление (или англ. good governance – «хорошее управление») – это новая концепция государственного управления, которая не имеет в русском языке точного эквивалента. Впервые теория была предложена в 1997 г. в документах Программы развития ООН. В этих документах эффективное госуправление рассматривается как осуществление экономической, политической и административной власти в целях руководства делами страны на всех уровнях. Предполагается, что управление строится на основе принципов разделения властей, народовластия, выборности и сменяемости высших должностных лиц, подотчётности институтов исполнительной власти, верховенства закона, политического плюрализма, инклюзивности и транспарентности, партисипативности, независимости средств массовой информации, имеет демократический характер. Одновременно эффективность управления понимается как достижение целей в установленные сроки и с минимальными затратами общественных ресурсов. Сочетание демократичности и эффективности взаимно предполагают и обуславливают друг друга. (Good governanceобозначает степень соответствия деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления, – прим.)

Понятно, что китайская помощь многим кажется привлекательной. Партнеры Китая по «Поясу и пути» не дураки. Китайские финансы привлекают их по практическим причинам.

Тем не менее, разные нечестные соображения тут также часто работают. Строительство– невероятно коррумпированный сектор экономики. Элиты могут извлекать откаты, выделять проекты для достижения электорального преимущества и вставлять своих деловых друзей в прибыльные совместные (с КНР, – прим.) предприятия. Жадность может легко подавить рациональное планирование развития, особенно если получатели ошибочно полагают, что Китай вместо них проявит должную осмотрительность. Ущерб усугубляется в тех случаях, когда правительства не в состоянии адекватно регулировать деятельность китайских фирм и не консультируются с пострадавшими группами населения или же не выплачивают пострадавшим компенсацию. Так, например, мы видим повторяющиеся коррупционные скандалы вокруг энергетических проектов в Казахстане и протесты вокруг захвата земель в Камбодже, когда связанные с местными режимами магнаты и их китайские партнеры действуют безнаказанно.

Эти патологии – как со стороны китайцев, так и со стороны реципиентов – определяют выбор, разработку, реализацию и результаты проектов BRI. Вместо того, чтобы строиться сверху вниз из односторонней «большой стратегии», проекты – и их недостатки – обычно возникают снизу, через взаимодействие между интересами элиты-получателя и коммерческими программами китайских разработчиков. Они могут легко использовать неопределенные концепции и лозунги BRI для получения кредитов и разрешений, особенно в странах, с которыми высшие китайские лидеры хотят укрепить теплые связи.

Порт Хамбантота в Шри-Ланке был признан лучшим примером дипломатии долговой ловушки, но на самом деле он иллюстрирует эту беспорядочную динамику реального мира.

Предложение о строительстве порта исходило не от китайских геостратегов, а от могущественной шри-ланкийской семьи Раджапакса. Это было частью грандиозной стратегии развития, принятой в 2006 году, задолго до появления BRI, стратегии, направленной на усиление электоральной поддержки в родном округе семьи и на укрепление собственного гнезда режима. Новый аэропорт, конференц-центр, крикетный стадион и авиакомпания также фигурировали в этом сомнительном видении развития.

Раджапаксы были воодушевлены китайской государственной компанией China Harbor Engineering, которая занималась поиском выгодных сделок в постконфликтной Шри-Ланке. Фирма преувеличила окупаемость проекта и помогла Коломбо подать заявку на китайское финансирование. Но к проекту была привлечена конкурирующая китайская фирма, Sinohydro. Тогда China Harbor Engineering снова вмешалась, причем обе фирмы наняли разных братьев президента, чтобы попытаться обеспечить себе выгодный контракт. Китайские регуляторы отмахнулись от сделки как от пустяка: Коломбо взял на себя риск через суверенный долг в размере 1,34 миллиарда долларов; обе китайские фирмы разделили прибыльный контракт; Пекин завоевал расположение дружественного правительства.

А потом все пошло наперекосяк. Строительство шло гладко, но Коломбо испортил операционную сторону, преждевременно открыв порт, чтобы отпраздновать День рождения президента, в то время как массивная скала все еще блокировала вход, и не смог обеспечить портовые услуги или привлечь инвесторов. Как и соседний аэропорт – самый пустой в мире – порт Хамбантота вскоре стал приносить огромные убытки.

К 2016 году Шри-Ланка находилась в серьезном долговом кризисе, вызванном не китайским кредитованием, на долю которого приходится всего 6 процентов внешнего долга Коломбо, а скорее безрассудными заимствованиями в долларах на международных рынках (на фоне политики количественного смягчения США).

Пекин также не воспользовался кризисом, чтобы захватить порт в обмен на облегчение долгового бремени. По настоянию Коломбо, Шри Ланка договорилась с другой государственной китайской фирмой, China Merchant Ports, об «инвестировании» 1,1 миллиарда долларов в обмен на 99-летнюю аренду. Но первоначальные займы остались на месте. Денежные вливания пошли на погашение долгов западных кредиторов и укрепление валютных резервов Шри-Ланки. Вот почему министр портов Шри-Ланки «благодарит Китай за организацию этих инвестиций, чтобы спасти нас от долговой ловушки». Китайские торговые порты сейчас изо всех сил пытаются заставить этого белого слона получить прибыль, чтобы окупить свои инвестиции.

Предполагается, что Китай также захватил Хамбантоту, чтобы расширить свое присутствие на море, но в действительности он не может использовать порт в военных целях. Это было прямо запрещено в договоре аренды. Военно-морской флот Шри-Ланки по-прежнему отвечает за безопасность портов и переводит свое южное командование в Хамбантоту. Ни одно китайское военно-морское судно не заходило в порт, хотя американские, японские и индийские военные корабли заходили туда. 

Короче говоря, многое из того, что ученые мужи якобы знают о порте Хамбантота, на самом деле является мифом.

Хаос гораздо более распространен, чем заговор в этой китайской практике инвестиций за рубежом. Стратегические нарративы не столько направляют проекты BRI, сколько создают возможности, которые могут использовать заинтересованные субъекты. Пекинские дипломаты и регулирующие органы не столько вдохновляют конкретные проекты, сколько убирают беспорядок, когда что-то идет не так.

Возможно, вместо того, чтобы осуждать и пытаться свернуть BRI, западным политикам было бы лучше поощрять его. Чрезмерная экспансия и слабый надзор порождают существенное противодействие Китаю во многих странах BRI без какого-либо внешнего вмешательства.

Но, если Запад хочет помочь населению глобального Юга, то есть лучшие варианты. Запад может предоставить альтернативные варианты финансирования. Они могут помочь укрепить способность получателей оценивать осуществимость проектов и вести более жесткие переговоры с китайскими кредиторами и подрядчиками. И они могут поддерживать кампании гражданского общества по обеспечению прозрачности и участия общественности в планировании, закупках и надзоре.

Есть также возможности для сотрудничества с Китаем. Азиатский банк инфраструктурных инвестиций показывает, как западные и китайские агентства развития могут сотрудничать, повышая целостность и стандарты китайских проектов. Можно было бы и дальше поощрять совместное финансирование. Но для этого потребуется отказаться от синофобии (она все больше омрачает процесс развития разумной политики) и выработать более реалистичное понимание природы и пределов китайской власти.