Эскалация отношений с Ираном: итоги и последствия для США и региональной стабильности

Эти заметки включают в себя объяснение социально-политической динамики внутри Ирана, направления действий, которые мы ожидаем от режима, и варианты продвижения Соединенных Штатов вперед.

Иранские политические ландшафты и системы безопасности известны своей непрозрачностью и сложностью. Существуют мириады центров силы и межсекторальных фракций, представляющих те части политического спектра, которые режим считает приемлемыми, и оттесняющих на второй план остальную часть общества.

Хотя цензура, репрессии и подавление избирателей были характерными чертами Исламской Республики с момента ее основания в 1979 году, 2019 год — 40-й год правления режима — ознаменовался новыми тенденциями. Проявилось повышенное внимание режима к угрозам как внутри страны, так и за рубежом, он проявил особую смелость в операциях и свои новые возможности (возможность полностью закрыть интернет).

Действия Тегерана в 2020 году свидетельствуют о готовности режима продолжать попытки отодвинуть в сторону не только тех, кто находится за пределами базы режима, но и группы и отдельных лиц, обычно связанных с прагматичными сегментами системы. В настоящее время режим занимается главным образом двумя видами усилий по ограничению инакомыслия: (1) предотвращением и пресечением народной оппозиции и (2) ограничением инакомыслия в рядах режима, что включает ограничение участия определенных фракций в политическом процессе.

В ноябре 2019 года протесты вспыхнули по всему Ирану после того, как правительство изменило свою давнюю политику субсидирования топлива, что привело к резкому росту цен на бензин. Режим предпринял две основные меры для подавления инакомыслия. Во-первых, как это обычно бывает, режим развернул силы безопасности для запугиваний, арестов и даже убийства протестующих. Однако скорость и масштаб этих усилий были сильнее, чем в недавней истории. За три дня силы безопасности убили все еще спорное число людей (от нескольких сотен человек, по данным Amnesty International, до, возможно, более 1000, по данным Госдепартамента США). В течение следующего месяца они арестовали тысячи людей. В отличие от этого, во время «зеленого движения» 2009 года — в предыдущий раз, когда режим рассматривал внутренние беспорядки как особенно угрожающие его легитимности — официальное число погибших составило 30 человек через целых шесть недель после выборов 12 июня, которые вызвали протест (фактическое число, возможно, было ближе к 80). Еще 6 человек были убиты в последующие месяцы, поскольку гражданские беспорядки продолжались, и к июню 2010 года «десятки демонстрантов» были убиты и «тысячи арестованы», но это общее число сформировалось через год после начала Зеленого движения, в отличие от месяца после ноябрьских протестов 2019 года, когда несколько сотен человек были убиты всего за три дня.

Одновременно режим закрыл доступ иранцев к интернету, нарушив поток информации в страну и из страны. Сделав это, режим смог эффективно подавить протестующих, одновременно задерживая международную реакцию на события. Международные правозащитные группы и правительства не могли в режиме реального времени реагировать на события в Иране, а иранцы не имели доступа к информации, выходящей за рамки государственных средств массовой информации. Хотя Исламская Республика Иран в течение ряда лет ограничивала доступ к интернету (в частности, к средствам массовой информации и социальным сетям) и изучала возможности создания национальной интернет-сети, это был первый случай, когда режиму удалось эффективно перекрыть входящий и исходящий интернет-трафик, в результате чего страна была вынуждена работать на 5-7% от своего обычного уровня подключения к сети.

Толпы, собравшиеся оплакивать Солеймани, были велики, возможно, исчислялись миллионами. В то время как государственная инженерия (как с точки зрения предлагаемых стимулов, таких как свободное от работы время с одной стороны, и угроз с другой стороны), вероятно, поощряла некоторых участников, многие иранцы вышли на улицы, демонстрируя свой национализм — частично из-за популярности Солеймани, но, возможно так же, из-за опасений потенциальной эскалации военных действий с внешней силой.

Однако этот период солидарности с режимом был недолгим. Поддержка сошла на нет, и протесты возобновились после крушения украинского авиалайнера, приведшего к гибели всех 176 членов экипажа и пассажиров на борту. На этот раз протестующие выразили свое недовольство откровенной дезинформационной кампанией режима вокруг катастрофы. Первоначально власти утверждали, что причиной крушения самолета стала техническая неисправность. Через несколько дней командующий Воздушно-космическими силами КСИР (Корпус стражей исламской революции) признал, что иранская система ПВО случайно сбила самолет, приняв его за американскую крылатую ракету. Режим понял, что он не может скрыть детали инцидента или пытается сформировать свою собственную историю вокруг инцидента.

Несмотря на это, протесты по поводу убийства Солеймани и сбитого авиалайнера указывают на то, что недовольство режимом, национализм и опасения по поводу еще одной потенциально дорогостоящей войны сосуществуют. Силы безопасности применили насилие против акций протеста в январе 2020 года, и режим вновь попытался нарушить поток информации, но они, по-видимому, не восприняли эти протесты как достаточно значительные, чтобы использовать те же инструменты, что и в ноябре. Либо, возможно, они увидели, что политические и экономические издержки [таких жестких мер] перевешивают выгоды от их применения.

Тем не менее, режим четко выстроил свои возможности и продемонстрировал готовность прибегнуть к более экстремальным инструментам, если он столкнется с более серьезными экзистенциальными проблемами в предстоящие месяцы. Скорее Исламская Республика достигнет своих целей обеспечения выживания режима, чем нет.

Ограничение внутригосударственной оппозиции режиму также продемонстрировало решимость Исламской республики. По состоянию на середину января 2020 года Совет Стражей, орган, ответственный за ограничение выборов, отстранил 90 из 247 членов парламента от участия в февральских парламентских выборах. Согласно официальной информации, они дисквалифицированы по «неполитическим» причинам, хотя ясно, что по крайней мере некоторые были дисквалифицированы из-за своих политических пристрастий.

На парламентских выборах, как правило, наблюдается более низкая явка, чем на президентских, и более низкая явка, как правило, благоприятствует сторонникам жесткой линии и консерваторам, поскольку основная база режима имеет больше шансов проголосовать, чем остальная часть населения. Дисквалифицируя кандидатов, режим одновременно устраняет потенциальных претендентов на места в парламенте и сигнализирует населению, что его голоса не имеют никакого значения. Более жесткий парламент помешал бы любым усилиям, предпринятым в оставшуюся часть второго и последнего срока президента Хасана Роухани, который завершится со следующими президентскими выборами в Иране в середине 2021 года.

Потеряв большую часть своего политического капитала после выхода президента Дональда Трампа в мае 2018 года из ядерной сделки  — Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД), Роухани столкнется со значительными препятствиями в оставлении наследия, которое благоприятствует прагматичным кандидатам в 2021 году. Со своей стороны, Верховный лидер аятолла Али Хаменеи, похоже, был гораздо более вовлечен в повседневное принятие решений по вопросам безопасности и обороны, чем обычно. Хотя Хаменеи обычно направляет своих представителей в Высший Совет национальной безопасности (ВСНБ), он предпринял редкий шаг, лично присутствовав и возглавив чрезвычайную сессию ВСНБ после смерти Солеймани. Кроме того, Хаменеи возглавил пятничную молитву в Тегеране 17 января — впервые после Арабской весны. Хаменеи возглавляет пятничную молитву только тогда, когда нация или режим сталкиваются с чрезвычайной ситуацией, и он использует эту платформу для того, чтобы очертить красные линии связи с ожиданиями чиновников и населения — как он делал во время зеленого движения, давая отмашку своим силам безопасности, чтобы они убивали протестующих.

Непосредственный контроль Хаменеи и его участие в различных событиях, произошедших после смерти Солеймани, свидетельствуют о том, что режим воспринимает угрозы как внутри страны, так и за рубежом. Режим ощущает на себе влияние американской кампании максимального давления (санкции, направленные против ряда секторов иранской экономики, — прим.) в то же время видя инакомыслие со стороны своего населения и в собственных рядах.

Однако максимальное давление не привело к изменению поведения режима, а скорее дало обратный результат: Тегеран удвоил свои проблемные действия. Несмотря на продолжающиеся народные волнения, режим, по-видимому, вряд ли кардинально изменит свое внутреннее или внешнеполитическое поведение. Исламская Республика также, по-видимому, не желает вести серьезные переговоры с Соединенными Штатами до конца первого срока Трампа, предпочитая дождаться результатов выборов 2020 года, прежде чем вернуться за стол переговоров. И хотя Иран, по-видимому, дал символический ответ на смерть Солеймани, применив военную силу таким образом, чтобы избежать американских жертв, режим, вероятно, не чувствует, что он достиг цели и добился свершения правосудия за убийство Солеймани.

Соединенные Штаты должны быть готовы к дальнейшим ответам со стороны Ирана, вероятно, к более тонкому ответу, который призван ограничить американскую способность реагировать. Иранский инструментарий гораздо более ограничен, чем у Соединенных Штатов, но, хотя Иран в настоящее время не в состоянии фундаментально бросить вызов Соединенным Штатам, он может продолжать быть помехой и угрожать региональным партнерам США. Инструментарий Ирана предназначен для того, чтобы позволить режиму преодолеть свою традиционную неполноценность по отношению к Соединенным Штатам. Это включает в себя следующее: дезинформацию через кампании социальных медиа, чтобы повлиять на общественное мнение; попытки вмешаться в выборы, кибер-атаки и усилия, направленные против американских лиц, организаций, агентств и инфраструктуры; действия иранских союзников, включая десятки тысяч боевиков в нескольких театрах военных действий и странах, ополченцев, которые могут атаковать американские войска, объекты, активы, интересы и партнеров, а также выполнять похищения; непосредственные атаки подразделений КСИР на войска США, объекты, активы, интересы и партнеров; возобновление атаки на региональных партнеров и инфраструктуру нефтедобычи и транспорта; возобновление ядерной деятельности, которая была остановлена в соответствии с СВПД.

12 пунктов доклада госсекретаря США Майка Помпео охватывают широкий круг вопросов политики, имеющих отношение к Соединенным Штатам, и — независимо от продолжающихся дебатов о том, как расставить приоритеты или разделить эти вопросы — его общие цели пересекают партийные границы.

Нынешняя и будущие администрации, вероятно, будут заниматься вопросами, охватываемыми этими 12 пунктами, включая ядерные и ракетные программы Ирана, региональные интервенции и поддержку террористических и повстанческих групп. Важно отметить, что европейские союзники и региональные партнеры США также рассматривают эти категории иранских действий как сложные.

Соединенные Штаты располагают рядом инструментов для решения проблем, связанных с Ираном. Эффективное решение этих проблем будет включать многосторонний, многоуровневый подход, основанный на нынешней политической реальности Ирана и Ближнего Востока, а не на том, как иранская политическая система может выглядеть в будущем. Конгресс мог бы сыграть эффективную роль в формировании такого подхода, заставив администрацию четко изложить свои цели и объяснить, каким образом ее нынешняя стратегия помогает Соединенным Штатам достичь этих целей.

Хотя легитимность Исламской республики явно пострадала, а народное недовольство продолжает расти, политика США в отношении Ирана должна основываться на реальности. Ясно, что Соединенные Штаты должны стремиться быть готовыми ко всем сценариям, включая потенциальный крах режима, — что включают полный отчет о возможных военных масштабах иранской ядерной программы и поддающееся проверке прекращение любой такой деятельности в будущем; прекращение обогащения урана и обязательство никогда не продолжать переработку плутония (включая закрытие Аракского реактора на тяжелой воде); доступ к ядерным объектам для Международного агентства по атомной энергии; прекращение распространения баллистических ракет; освобождение всех граждан США и граждан стран-союзников, задержанных в Иране; прекращение поддержки террористических групп в регионе; и выход Ирана из различных ближневосточных конфликтов.

Это может привести к созданию дружественного демократического правительства (что остается маловероятным сценарием в обозримом будущем) или к созданию другого авторитарного режима, например, во главе с Моджахедин-э хальк (МЭК), маловероятным претендентом на власть с тревожной историей. Соединенные Штаты могут даже стать свидетелями краха режима в Иране и продолжительной кровавой гражданской войны, которая еще больше дестабилизирует Ближний Восток и будет иметь последствия в Южной и Центральной Азии. Тем не менее, в обозримом будущем Соединенные Штаты должны выработать политику, которая продвигает интересы США, даже если Исламская республика останется на месте, потому что это — наиболее вероятный исход.

Администрация отметила, что Соединенные Штаты достигают своих целей с помощью кампании максимального давления, но она в основном сосредоточена на тактических, а не стратегических целях. Конгресс мог бы запросить дополнительную информацию о том, как администрация определяет успех своей политики. Аналогичным образом, администрация могла бы объяснить, что она делает, если вообще что-то делает, чтобы смягчить очевидные издержки, связанные с кампанией максимального давления на Иран. Эти издержки включают гуманитарные последствия санкций для иранцев, такие как нехватка медицинских товаров и продуктов. С точки зрения американской политики, эти издержки также включают потенциальные неудачи. Так выход США из ядерного соглашения привел к решению Ирана возобновить определенные виды ядерной деятельности, ограниченные сделкой.

В случае дальнейшей эскалации со стороны Ирана Соединенные Штаты должны рассмотреть пропорциональные варианты, отвечающие их стратегическим целям. В дополнение к удивительному и, возможно, несоразмерному акту убийства Солеймани, администрация отреагировала на ряд иранских действий, направив в регион дополнительные войска и введя санкции против Ирана. Однако развертывание большего числа сил, миссия и оперативный статус которых в регионе не ясны, может фактически не сдерживать Иран. Наоборот, развертывание, возможно, предлагает больше целей для асимметричного иранского возмездия. Простого перемещения войск недостаточно для сдерживания противника, когда красные линии и цели четко и достоверно не сообщаются.

Соединенные Штаты выявили и скрытно нацелились на иранские силы и их союзников, например, на радиолокационные установки, связанные с иранским ракетным проектом, и провели тайные или военные действия против иранских прокси, которые атакуют американские активы. Но такие ответные меры могли бы быть эффективными, если бы они осуществлялись хирургическим путем и сопровождались четкими сообщениями Тегерану.

В конечном счете, у США есть обычные возможности для решения вопросов в отношении любого прямого действия, которые Иран может предпринять на море или на суше в непосредственной близости от американских активов. В случае эскалации со стороны Ирана Соединенным Штатам, вполне возможно, придется рассмотреть и предпринять кинетический ответ, но они должен сделать это, когда собственные стратегические выгоды США от таких мер будут очевидны и сделать это постепенно, избегая перехода от 0 к 100.

Сообщения, приходящие из региона, свидетельствуют о том, что Иран не только не замедляет и не сокращает свою поддержку прокси-сил боевиков, но и наращивает и расширяет свою сеть негосударственных союзников и партнеров. При этом «максимальное давление» — экономические санкции США — наносит ущерб праву иранцев на здоровье.

Учитывая последние события, аппетит к переговорам в Иране, вероятно, ограничен. Тем не менее, Соединенные Штаты могут подготовить почву для взаимодействия, направив Тегерану четкие сигналы о том, что они серьезно настроены на поиск дипломатического решения и избегание конфликта (как это неоднократно делал президент).

В настоящее время политика США в отношении Ирана сильно зависит от санкций. Санкции являются важнейшим средством достижения целей Америки, но они полностью эффективны только в том случае, если они сочетаются с другими американскими мерами и инструментами власти. Чрезмерное использование санкций может разрушить их эффективность. Если Иран посчитает, что санкции являются постоянным элементом политики США, и он будет подвергнут санкциям независимо от своего поведения, то у режима будет мало стимулов искать взаимодействия с США и менять свою политику. Кроме того, администрации следует подумать о том, чтобы предложить Ирану связное послание, в котором четко излагаются цели США и то, что Соединенные Штаты готовы предложить Ирану, и то, что Иран может предложить взамен. Это должно быть сделано в рамках реалистического плана, который не опирается на максималистские позиции.

В отсутствие этого Тегеран может интерпретировать конечную цель администрации США как полную капитуляцию иранского режима, и такая капитуляция не является стартером для Ирана и исторически приводила страны к войне. Конгресс мог бы потребовать большей ясности в этом процессе обмена сообщениями и принятия решений, а также поощрять координацию с союзниками.

Наконец, для обеспечения достижимого и устойчивого соглашения (или серии соглашений) Соединенным Штатам следует рассмотреть возможность определения зон возможного соглашения и абсолютных красных линий режима. Это может быть достигнуто путем выявления областей консенсуса внутри режима (таких как необходимость ракетной программы для удовлетворения оборонных потребностей) и использования существующих трещин в иранской системе. Такие трещины проистекают из разногласий внутри системы относительно надлежащего курса по некоторым вопросам, включая будущее ядерной и ракетной программ Ирана (вопросы включают дальность действия этих ракет, испытания и распространение потенциала на террористические группы и ополчения). Приемлемый результат для обеих сторон, вероятно, будет включать в себя единую всеобъемлющую сделку, направленную на решение всех проблем, связанных с Ираном, или ряд соглашений по этим различным пунктам.

Первая из них будет иметь преимущество в устранении угрозы, исходящей от Ирана, и позволит Соединенным Штатам уделять больше внимания соперничеству великих держав в соответствии со Стратегией национальной обороны и Стратегией национальной безопасности.

Однако разнообразие вопросов, которые Соединенные Штаты хотели бы решить, вкупе со сложностью технических аспектов ядерного и ракетного досье, сделало бы такое соглашение труднодостижимым. В частности, возникают вопросы о том, как будет выглядеть процесс, ведущий к такому соглашению; как различные партнеры и союзники будут вписываться в этот процесс; и как будут осуществляться и проверяться различные аспекты такого соглашения. С другой стороны, Соединенные Штаты могли бы попытаться достичь ряда всеобъемлющих соглашений, изолировав каждый крупный вопрос, что позволило бы создать более специализированные процессы и механизмы для решения совершенно различных проблем. Соединенные Штаты могли бы работать со своими партнерами, чтобы вести эти переговоры шаг за шагом или параллельно.