Во-первых, его администрация предложила бы вернуться к взаимному соблюдению ядерного соглашения 2015 года, из которого Соединенные Штаты вышли в 2018 году, а Иран впоследствии нарушил его. Во-вторых, Вашингтон начнет новые переговоры с Тегераном о более сильном и долгосрочном соглашении, которое заменит первоначальную сделку.

Когда Байден объявил об этой политике, было широко распространено предположение, что первый шаг будет самой легкой частью. Санкционная кампания президента Дональда Трампа – кампания «максимального давления», – несмотря на то что не нашла поддержки у партнеров Соединенных Штатов, привела экономику Ирана в упадок. А нарушения Тегераном соглашения, какими бы вопиющими они ни были, казалось, должны были оставить ему возможность вернуться к ядерному соглашению. Однако последующие события доказали, что такой анализ был излишне оптимистичным: Иран выдвинул невыполнимые требования на переговорах по возобновлению ядерной сделки, как сообщается, добиваясь облегчения санкций сверх того, что предусмотрено Совместным всеобъемлющим планом действий (JCPOA), но при этом не решаясь взять на себя обязательство свернуть ядерную деятельность, которую он предпринял в нарушение этого соглашения.

В ходе любых переговоров каждая сторона сравнивает предлагаемую сделку со своим наилучшим альтернативным вариантом. Упрямство Ирана на переговорах по возобновлению JCPOA, которые проходят в Вене, позволяет предположить, что расчеты, сделанные им в 2015 году, согласно которым ядерное соглашение предпочтительнее продолжающегося экономического давления США, изменились. Это, вероятно, отражает ухудшение отношения к соглашению 2015 года в глазах жесткого правительства президента Эбрахима Раиси и его более заинтересованный взгляд на альтернативы Ирана вне соглашения.

Вероятно, за последние четыре года Иран пришел к выводу, что ослабление санкций в результате ядерного оглашения – это недостаточный результат, как потому, что иностранные фирмы неохотно возвращались в Иран даже во время действия JCPOA, так и потому, что Соединенным Штатам было так легко в одностороннем порядке расторгнуть соглашение в 2018 году. Кроме того, Раиси может сомневаться в готовности администрации Байдена усиливать или даже соблюдать санкции в отсутствие соглашения. Также Раиси возлагает большие надежды на растущие отношения Ирана с Китаем в качестве противовеса экономическому давлению США.

Другими словами, иранские чиновники могут считать, что возвращение к соблюдению JCPOA уступает альтернативным вариантам. Разработав убедительный план «Б», который ужесточит последствия для Ирана, если он продолжит отказываться от дипломатических предложений и расширять свою ядерную деятельность, и одновременно предложив Ирану условия, которые имеют больше шансов остаться действующими, президент Байден, возможно, сможет изменить расчеты иранских лидеров.

ИЗВЛЕЧЕНИЕ УРОКОВ

Взвешивая свой выбор, администрация Байдена должна опираться на долгую историю неудач и успехов американской политики в отношении Ирана. Главный урок прошлых дипломатических отношений заключается в том, что Соединенные Штаты были наименее успешны, когда слишком сильно полагались на какой-то один подход или инструмент политики, и достигали наибольшего успеха, когда использовали несколько инструментов политики в сочетании друг с другом и действовали в согласии с ключевыми партнерами. Например, приостановка Ираном разработки ядерного оружия в 2003 году обычно рассматривается как результат совместной работы военного давления США и европейской дипломатии. Сочетание санкций и дипломатии также привело к ядерным соглашениям в 2013 и 2015 годах – хотя впоследствии и Трамп, и Байден сочли их недостаточными.

Администрация Байдена должна извлечь уроки из этого опыта, пытаясь ухудшить альтернативы Ирана вне соглашения. Прежде всего, Соединенные Штаты должны продемонстрировать, что Иран столкнется с последствиями за неразумную позицию, которую он занял на переговорах в Вене, где настаивал на облегчении санкций, значительно превышающих те, что предусмотрены в JCPOA, и на гарантиях того, что будущие администрации не выйдут из сделки, которые Байден не смог бы предоставить, даже если бы захотел этого.

Если упрямство Ирана будет продолжаться, администрация Байдена может усилить и расширить существующие экономические санкции. Это лишит иранских чиновников всякого представления о том, что критика Байденом подхода Трампа, основанного на максимальном давлении, означает, что в отсутствие сделки санкции будут просто ослаблены или отменены.

Чтобы добиться этого, администрации Байдена необходимо будет подчеркнуть свою приверженность соблюдению санкций, введенных Трампом в отношении Ирана, и заполнить пробелы в санкционном режиме, появившиеся в последние годы. Главным из них является продажа Ираном нефти в Китай, которая резко возросла с 2020 года и, по сообщениям, облегчается обманными маневрами, такими как передача нефти по морю. В марте 2021 года объем закупок нефти Китаем у Ирана достиг почти миллиона баррелей в день, что выше, чем в любой период за предыдущие два года, также вырос мировой экспорт нефтехимической продукции Ирана. Американские чиновники уже предупредили, что ужесточение санкций может произойти, но опасения по поводу реакции Ирана и конкурирующие приоритеты в непростых американо-китайских отношениях, вероятно, не позволяют им нажать на курок.

Такое решение будет легче принять, а общее давление на Иран усилится, если Соединенные Штаты будут действовать согласованно с партнерами. В частности, если так называемая «тройка» – Германия, Франция и Великобритания – присоединится к Соединенным Штатам и выйдет из JCPOA в свете отказа Ирана вернуться к взаимному соблюдению обязательств, это может привести к повторному введению санкций ЕС и ООН – откат, которого добивалась администрация Трампа. Последние несколько лет показали, что такой шаг может иметь небольшое экономическое значение для Ирана по той простой причине, что односторонние санкции США сами по себе достигли очень многого (европейские компании отказываются сотрудничать с Ираном, опасаясь санкций США. – Прим.). Тем не менее это стало бы важным усилением дипломатического давления на Иран, поскольку его руководство также чувствительно к восприятию того, что оно находится в международной изоляции.

Вот почему стремление администрации Байдена к возрождению JCPOA может оказаться полезным, даже если его ближайшая цель не будет достигнута. Это послужит демонстрацией дипломатической доброй воли и сделает более политически приемлемым для партнеров США в Европе и Азии вновь действовать в согласии с Вашингтоном.

Убедить страны «большой тройки» выйти из иранской сделки будет непросто. Несмотря на то что соглашение больше не соблюдается ни Соединенными Штатами, ни Ираном, эта группа может опасаться, что ее выход из соглашения вызовет еще более дестабилизирующую реакцию со стороны Ирана или что он пожертвует элементами соглашения, которые продолжают действовать, несмотря на американо-иранский конфликт. Они также могут не захотеть действовать без консенсуса в ЕС, который также является участником соглашения. Хотя последняя проблема может оказаться самой сложной, первые две легко преодолимы: действия Ирана уже чреваты серьезной нестабильностью, а недавние шаги Тегерана по сокращению сотрудничества с Международным агентством по атомной энергии в области инспекций и мониторинга его ядерной деятельности означают, что другие элементы JCPOA вряд ли будут сохранены в долгосрочной перспективе.

С другой стороны, уход «большой тройки» из соглашения станет четким сигналом о том, что Иран все более одинок в своей вызывающей позиции и что необходимо новое соглашение.

Но администрация Байдена должна также подготовиться к тому, что дипломатического и экономического давления будет недостаточно, чтобы удержать руководство Ирана от стремления к созданию ядерного оружия. Официальные лица в Тегеране уже продемонстрировали, что они готовы позволить своей стране терпеть серьезные экономические трудности ради ядерного прогресса. В результате Соединенные Штаты могут дать четкий сигнал о том, что они готовы пойти дальше санкций и нанести военный удар в качестве последнего средства, чтобы помешать Ирану получить ядерное оружие.

Нежелание администрации Байдена делать это вполне объяснимо. Ни демократы, ни республиканцы не заинтересованы в очередном военном конфликте на Ближнем Востоке, и Белый дом, вероятно, опасается, что угрозы заставят новую, жестко настроенную администрацию Ирана отказаться от дипломатического взаимодействия из раздражения. Однако надежное военное сдерживание США имеет три преимущества, которые стоит рассмотреть.

Во-первых, это сигнал Ирану, что приобретение ядерного оружия может быть не только дорогостоящим, но и невозможным. Во-вторых, это может дать уверенность партнерам США в регионе, таким как Саудовская Аравия или Израиль, которые в противном случае могут почувствовать себя вынужденными действовать против Ирана самостоятельно. В-третьих, почти наверняка любой президент США, независимо от партийной принадлежности, рассмотрит возможность военных действий, если получит срочные и достоверные разведданные о том, что Иран решил приступить к созданию ядерного оружия, учитывая угрозу, которую такое развитие событий представляет для национальной безопасности США.

Поэтому гораздо предпочтительнее, чтобы Иран понимал последствия такого решения, а не неправильно воспринимал риски и не провоцировал конфликт с Соединенными Штатами из-за просчетов.

Настоящая проблема заключается в том, как обеспечить убедительность угроз военных действий, поскольку Соединенные Штаты осуществляют давно откладываемый стратегический сдвиг с Ближнего Востока в сторону Азии. Опасность, которую представляет Иран для национальной безопасности США, реальна, но она не может сравниться с вызовами, которые бросают все более агрессивные государства с ядерным оружием, такие как Китай.

Для поддержания убедительности американских угроз необходимо продолжать действовать, когда Иран и его марионетки и союзники нацеливаются на американские интересы. Однако вместо того, чтобы сопровождать ответные действия США переброской тяжелых средств из других регионов, таких как авианосцы и дальние бомбардировщики, Соединенные Штаты могут последовательно работать над укреплением способности своих союзников и их собственной способности противостоять вероятным ответным действиям Ирана. Авторитет США также повысится, если Вашингтон подтвердит свою приверженность региону и сформулирует, как будет выглядеть американская стратегия на Ближнем Востоке в условиях повышенного внимания к Азии.

СОЗДАНИЕ ЛУЧШЕЙ ЯДЕРНОЙ СДЕЛКИ

Разработка плана «Б» для Ирана не должна означать отказ от дипломатии – ухудшение альтернатив Ирана будет успешным только в том случае, если также появится заслуживающее доверия дипломатическое предложение. Администрация Байдена должна сосредоточиться на замене, а не на возрождении JCPOA, поскольку восстановление соглашения 2015 года вряд ли в долгосрочной перспективе удовлетворит как Соединенные Штаты, так и Иран. Со своей стороны, Тегеран уже пригласил к обсуждению совершенно новой сделки, потребовав внести в JCPOA серьезные изменения, которые не позволят Соединенным Штатам вновь выйти из соглашения. Байден также заявил, что его конечной целью является заключение более сильного соглашения, а не просто восстановление JCPOA. И кажется неизбежным, что восстановленное JCPOA будет снова сорвано, если республиканцы вновь займут Белый дом.

Как ни странно, самым простым способом для администрации Байдена предложить Ирану лучшую сделку может быть представление ему дипломатического соглашения, которое требует от Тегерана большего, но при этом способно привлечь двухпартийную поддержку и, таким образом, является более устойчивым. Такая сделка может принять форму JCPOA Plus. Она будет направлена на расширение ядерных ограничений в отношении Ирана и добавление ограничений на его ракетную деятельность. Администрация Байдена, как и критики JCPOA, также предложила включить в эти переговоры региональные вопросы, такие как Ирак или Йемен. Однако Вашингтону следует дважды подумать о том, чтобы вести двусторонние переговоры по этим вопросам с Тегераном – или, если на то пошло, с Москвой и Пекином. Такие вопросы, вероятно, лучше решать отдельно, с участием другого набора сторон.

В качестве альтернативы Соединенные Штаты могут отложить в сторону JCPOA и применить совершенно другую модель. Одним из вариантов может быть соглашение в стиле контроля над вооружениями, в котором обязательства обеих сторон истекают через определенный период времени, если соглашение не будет отменено. Это лучше, чем JCPOA, в котором обязательства Ирана постепенно прекращаются, а обязательства США и их партнеров – никогда. Хотя принятие новой дипломатической парадигмы будет иметь существенный недостаток в виде отказа от соглашения, которое уже пользуется широкой международной поддержкой, оно также позволит Соединенным Штатам и Ирану избавиться от багажа, который сопровождал обсуждение JCPOA в последние годы.

В конечном счете достижение дипломатического соглашения с Ираном может и не быть строго необходимым. Если последствия расширения иранской ядерной программы будут достаточно сильными и ясными, возможно, что Иран удастся удержать [от создания ядерного оружия] и без соглашения. Тем не менее соглашение путем переговоров должно оставаться предпочтительной целью американской политики, поскольку сильное соглашение может уменьшить нестабильность и возможность просчетов, которые влечет за собой сдерживание.

Однако становится все более вероятным, что любое новое соглашение между США и Ираном не будет возрождением JCPOA. Переход непосредственно к переговорам о новом соглашении, несомненно, будет сопряжен с риском в краткосрочной перспективе, но, если администрация Байдена позаботится о том, чтобы заручиться внутренней и международной поддержкой своих усилий, она сможет добиться более успешного и устойчивого результата в долгосрочной перспективе.